О некоторых проблемах разработки и применения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) с массовым пребыванием людей

В рамках Международного Форума "Технологии безопасности" 11 февраля 2020 г. на конференции "Обеспечение безопасности мест массового пребывания людей" был представлен доклад Юрия Дмитриевича Рудовола, советника Управления по координации антитеррористической деятельности по городу Москве. Публикуем этот доклад в рубрике "День эксперта".

На выездном совещании Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Н.П. Патрушева, совместном с полномочным представителем Президента Российской Федерации в ЦФО, с участием глав субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Центрального федерального округа, состоявшемся 4 октября 2019 года в городе Туле, в ходе рассмотрения вопроса «О мерах по обеспечению установленных требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей» указаны основные причины нарушений. Среди них:

- несоответствие инженерно-технических средств охраны (ИТСО) предъявляемым требованиям;

- занижение категории опасности;

- отсутствие паспортов безопасности;

- несвоевременная корректировка документации в части антитеррористической защищенности объектов; и другие.

Антитеррористическим комиссиям в субъектах Российской Федерации настоятельно рекомендовано рассмотреть проблемы обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, ярмарок, торгово-развлекательных комплексов, бизнес-центров, гостинично-ресторанных организаций, многоквартирных домов и пр.

Кратко напомню основные положения российского законодательства в этой области.

В 2013 году в Федеральный закон «О противодействии терроризму» вносится важное дополнение, наделившее Правительство Российской Федерации правом устанавливать обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Во исполнение этого положения Правительством в декабре 2013 года издается постановление № 1244, которым утверждаются «Правила разработки требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и паспорта безопасности объектов (территорий)».

Правила сыграли положительную роль в формировании правовых актов в области обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий). За 6 лет издано более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) и формы паспортов безопасности этих объектов (территорий).

Мы выделяем 10 из них (касающихся объектов спорта, мест массового пребывания людей, объектов в сфере культуры, Министерств труда и социальной защиты населения, науки и высшего образования, просвещения, здравоохранения, торговых объектов, гостиниц и иных мест размещения, объектов религиозных организаций).

Опубликованы проекты постановлений Правительства Российской Федерации, касающихся объектов предпринимательской деятельности, объектов для организации отдыха и оздоровления детей, а также требований к антитеррористической защищенности многоквартирных домов (хотя последние не относим к объектам с массовым пребыванием людей.

Нами проведен анализ содержания 33 правительственных постановлений, содержащих Требования к антитеррористической защищенности и формы паспортов безопасности объектов (территорий) по более чем 60 параметрам.

Отметим, что действующие Правила, устанавливающие порядок разработки требований, отличаются лаконичностью содержания, и не в полной мере обеспечивают единство требований, разработанных по ведомственному принципу.

На слайде – выборка по интересующим нас 10 постановлениям, и некоторым характерным параметрам этих документов.

При общих функциональных признаках этих объектов в части их антитеррористической защиты, значения этих параметров существенно различаются, например:

- количество категорий варьируется от 2 до 4;

- значения прогнозных показателей количества пострадавших и размера материального ущерба по категориям различаются кратно, иногда более, чем на порядок.

- отдельные требования устанавливают для организаций новый документ – «План действий при установлении уровня террористической опасности». Назначение, структура и содержание таких планов разработчиками требований (федеральными министерствами) не установлены;

- количество экземпляров паспорта безопасности объекта устанавливается от 1 до 6, количество приложений к паспорту безопасности варьируется также от 1 до 6;

- согласование паспортов безопасности объектов территориальными органами МЧС России предусмотрено к только в половине требований к антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием людей.

экспозиция_2019_6

Прогноз динамики разработки и актуализации паспортов безопасности объектов по городу Москве свидетельствует о существенном возрастании их количества в ближайшие несколько лет, что связано с цикличностью актуализации паспортов безопасности, а также с утверждением в 2019 году ряда новых требований к антитеррористической защищенности объектов.

Если в текущем году будут изданы постановления правительства об утверждении требований к АТЗ объектов предпринимательской деятельности и многоквартирных домов, то уже начиная с 2021 года процесс разработки новых паспортов безопасности в столице примет лавинообразный характер.

Действующие Правила разработки требований к антитеррористической защищенности устанавливают порядок их разработки прежде всего для объектов, являющихся критически важными, стратегическими, режимными, опасными производственными объектами. Поэтому упоминаемые в Правилах такие понятия, как, например, «потенциально опасный объект», «критический элемент объекта» в приведенной Правилами формулировке вряд ли могут относиться к объектам с массовым пребыванием людей.

Зато отсутствует, например, определение понятия «паспорт безопасности объекта (территории)».

Мы полагаем, что следует установить в правилах ключевые понятия и их точные определения, которые следует применять при разработке требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Сейчас федеральные органы исполнительной власти при разработке проектов требований нередко предлагают свои варианты.

На приведенном примере видно, что в проекте документа (опубликованном на федеральном портале проектов нормативных правовых актов) появляется понятие «потенциально опасный участок объекта» с уникальным определением, которое по мере прохождения документом процедур согласования претерпевает серьезную трансформацию, изменившую его смысл.

Там же применяется понятие «критический элемент объекта», определение которого, в отличие от приведенного в пункте 6 Правил, тоже является уникальным и которое к моменту утверждения документа также существенно меняется.

Говоря о необходимости внесения изменений в Правила, вновь обратимся к пункту 6: … отнесение объекта (территории) к определенной категории осуществляется с учетом нескольких критериев:

Первый - степень угрозы террористического акта - фактически не работает, так как официальная статистика о совершенных и предотвращенных террористических актах в открытой печати не публикуется, а методика, позволяющая определить степень угрозы для объектов с массовым пребыванием людей, не разработана.

Второй критерий – это совокупность значений показателей - предполагаемого количества пострадавших, предполагаемых размеров материального ущерба и ущерба окружающей среде. Методики, позволяющие рассчитать для объекта с массовым пребыванием людей значения этих показателей, не разработаны.

Полагаем целесообразным для объектов с массовым пребыванием людей:

Первое – установить единственный показатель, определяющий категорию риска террористических посягательств – максимально возможное количество людей, одновременно находящихся на объекте (территории). Как это уже установлено некоторыми действующими требованиями к антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Второе – актуализировать Правила с учетом изменений в российском законодательстве.

С учетом этих изменений установить в Правилах необходимость предварительного категорирования объектов на этапе разработки проектной документации.

Третье – с учетом положений постановления Правительства Российской Федерации «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)» установить единые нормы периодичности контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий). Возможный вариант представлен на экране.

Четвертое - установить обязательное участие территориальных органов МЧС России в работе комиссий по категорированию объектов с массовым пребыванием людей и в согласовании их паспортов безопасности;

Пятое - максимально сократить бумажный документооборот, связанный с обеспечением антитеррористической защищенности объектов (территорий), эффективно применять системы электронного документооборота, при безусловном обеспечении защиты служебной информации ограниченного распространения.

Шестое - во исполнение требований «Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» создать предпосылки для перехода информационных технологий в области антитеррористической защищенности объектов на современный путь развития, заключающийся в цифровой трансформации процессов сбора, обработки и анализа информации о состоянии антитеррористической защищенности объектов (территорий).

С целью создания правообладателям необходимых условий для исполнения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), обеспечения работы органов исполнительной власти города Москвы и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по категорированию и паспортизации объектов (территорий) с массовым пребыванием людей, Антитеррористической комиссией города Москвы рассмотрены и утверждены документы методического характера:

  1. форма единого Перечня объектов (территорий) с массовым пребыванием людей, подлежащих категорированию в интересах их антитеррористической защиты (за основу взята форма перечня, установленная Министерством промышленности и торговли Российской Федерации для торговых объектов), и правила формирования, ведения и актуализации такого перечня органами исполнительной власти города Москвы; каждому объекту (территории) в перечне присваивается уникальный идентификационный номер (УИН);
  2. методические рекомендации о порядке согласования паспортов безопасности объектов (территорий) с массовым пребыванием людей в городе Москве, которыми рекомендованы:

-последовательность согласования паспортов безопасности территориальными органами;

- рекомендуемый порядок оценки содержания паспорта безопасности, с учетом компетенции территориальных органов;

- сроки рассмотрения паспортов безопасности каждым территориальным органом;

  1. требования к структуре и содержанию плана действий организации при установлении уровней террористической опасности в городе Москве, содержащие рекомендации о порядке его разработки, согласования и утверждения, а также рекомендуемая форма (вариант) такого плана действий.

В заключение хочу отметить, что мы считаем в дальнейшем одной из своих приоритетных задач деятельность по методическому сопровождению проблематики, связанной с обеспечением антитеррористической защищенности населения и инфраструктуры города Москвы.

Сюжеты: Спорт и массовые мероприятия День эксперта