Антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей: ожидания и реальность

В рубрике "День эксперта" Евгений Сапожников, генеральный директор ООО "БЕЗОПАСНОСТЬ", детально освещает тему, что такое антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей, кто за нее отвечает, каково законодательство и основные проблемы в данной области.

В декабре 2013 г. во исполнение положений Федерального закона "О противодействии терроризму" Правительством РФ было подготовлено постановление "Об антитеррористической защищенности объектов (территорий)", в котором правительство обязало федеральные органы исполнительной власти разработать проекты нормативных актов, устанавливающих обязательные для исполнения требования к антитеррористической защищенности для подведомственных им объектов. 25 марта 2015 г. было подписано постановление о требованиях к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей (ММПЛ).

Какие объекты относятся к ММПЛ?

Для того чтобы сложилось понимание, на какие категории объектов распространяются вышеуказанные требования, нужно знать, что такое ММПЛ. В соответствии с ФЗ "О противодействии терроризму" это территория или место общего пользования, где при определенных условиях могут одновременно находиться 50 и более человек. Обращаемся к Градостроительному кодексу и выясняем, что "территории общего пользования – это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)". Ключевыми словами здесь являются именно "беспрепятственно пользуется". 

Рассмотрим на примере Москвы, как законодательство предписывает исполнение данных требований и что происходит на практике, при этом условно разобьем всю работу на несколько этапов.

Антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей ожидания и реальность

Этап 1. Определение перечня ММПЛ

По закону. Исполнительный орган государственной власти или органы местного самоуправления по согласованию с территориальными органами ФСБ, Росгвардии, МВД и МЧС определяет перечень ММПЛ.

На практике. В первое время после выхода данных требований в перечни ММПЛ включалось все, что только возможно, любые объекты, на которых могли одновременно находиться 50 и более человек, – и гостиницы, и торговые центры, и бизнес-центры, и т.д. То есть те объекты, которыми не может пользоваться неограниченный круг лиц. В настоящее время в данный перечень продолжают включать в основном объекты общественного питания и бизнесцентры (прочие вышеуказанные объекты из перечней ММПЛ были исключены в связи с выходом требований к антитеррористической защищенности для них).

Этап 2. Создание межведомственной комиссии и присвоение категории

По закону. Решением главы муниципального образования создается межведомственная комиссия, в состав которой включаются правообладатель объекта, а также представители территориальных органов ФСБ, Росгвардии, МВД и МЧС, после чего проводится обследование объекта на предмет выявления количества одновременно пребывающих людей. По его результатам составляется акт обследования и категорирования, а объекту присваивается соответствующая категория.

На практике. Комиссия часто создается на бумаге, вопросы организации ее работы возлагают на правообладателя ММПЛ, а правообладателю, который не желает ссориться с представителями органов государственной власти, достаточно и устного указания. Это обусловлено, как правило, несовершенством законодательства, а именно – невозможностью "переварить" имеющийся на территории объем объектов. Однако стоит отметить, что данный объем создался по причине как раз внесения в перечень объектов, которые вносить туда не стоило бы.

Кроме того, важным является тот факт, что, расписавшись в акте обследования и категорирования объекта, правообладатель соглашается с тем, что объект является ММПЛ, и тем самым соглашается выполнять предписанные требования.

Сапожников

Этап 3. Разработка и согласование паспорта безопасности

По закону. Комиссией составляется паспорт безопасности, согласовывается с территориальными органами ФСБ, Росгвардии, МВД, МЧС и утверждается главой муниципального образования. Согласование должно происходить в 30-дневный срок со дня его разработки. Паспорт безопасности является информационно-справочным документом, который отражает состояние антитеррористической защищенности объекта и содержит перечень действий, направленных на предупреждение террористических актов в ММПЛ. То есть происходит сравнительный анализ мероприятий, проводимых в настоящее время, и мероприятий, определенных требованиями в зависимости от присвоенной категории, на основании чего определяются те, которые необходимо выполнить дополнительно.

На практике. Разумеется, никакая комиссия паспорт не составляет – все сводится к алгоритму по этапу 2 и возлагается на правообладателя. Но в этом, по сути, закон не преступается, так как правообладатель является членом комиссии. Ее председателем обязанность по составлению паспорта возлагается на правообладателя, с чем тот добросовестно соглашается. После этого, в рамках своих знаний в области антитеррористической защищенности, правообладателем или уполномоченным им лицом разрабатывается паспорт безопасности. Как правило, у малых и средних бизнесменов и предпринимателей знания в данной области весьма посредственные, да и откуда им взяться? До сих пор не утверждены программы обучения, требования носят весьма общий характер, специалистов редко встретишь и в компетентных органах. Ввиду этого паспорт безопасности зачастую носит формальный характер, а при его согласовании правообладатели сталкиваются с нарушением сроков. Передача на согласование паспорта безопасности правообладателем с регистрацией его соответствующим образом квалифицируется компетентными органами как обращение граждан, а механизм рассмотрения таких обращений четко прописан в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", где на рассмотрение у каждой инстанции есть 30 дней плюс возможность увеличения сроков рассмотрения еще на 30 дней, что обычно увеличивает срок согласования с 30 предусмотренных на это дней до 150. А в результате из-за непрофессионального заполнения паспорт часто возвращается на доработку.

Этап 4. Реализация предписанных мероприятий

По закону. Завершающим этапом является выполнение предписанных требованиями мероприятий, в том числе по оборудованию объекта инженерно-техническими средствами охраны. На данный этап законодательством отводится два года. И все логично, если бы не один нюанс: все организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности по данным требованиям должны осуществляться исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах территорий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей. Это значит, что, включив объект в перечень ММПЛ, органы местного самоуправления обязуются за счет бюджета осуществить указанные мероприятия, в том числе и инженерно-техническое оснащение, что само по себе абсурдно, когда речь идет о коммерческой организации, которая странным образом оказалась в указанном перечне.

На практике. По непонятным причинам вопросы по выполнению мероприятий также ложатся на правообладателя, в том числе и самый дорогостоящий – техническое оснащение объекта. При этом конкретных требований к техническому оснащению просто нет, например таких, как по пожарной безопасности, когда практически для каждого типа объекта предусмотрены требования по типам систем, количеству датчиков и т.д., а в случаях, когда что-либо не определено действующими ГОСТами, предусмотрена разработка специальных технических условий. Поэтому зачастую остается неясным, какими техническими средствами охраны следует оснащать объект.

Главные пробелы в законодательстве

Подводя итог, можно сказать, что действующее законодательство весьма несовершенно: отсутствуют программы обучения в области антитеррористической защищенности, конкретные требования к техническим средствам охраны, до сих пор не предусмотрена ответственность за нарушение требований антитеррористической защищенности. Отнесение того или иного объекта к ММПЛ зачастую происходит с нарушением законодательства, а все обязанности возлагают на правообладателя и т.д. Обследование и категорирование объектов часто проводится либо формально, либо не в полном объеме по причине большого количества объектов и нехватки трудовых ресурсов в компетентных органах.

В условиях современной реальности нельзя однозначно сказать, помогает ли паспорт безопасности и выполнение мероприятий по антитеррористической защищенности, потому что часто данная работа носит весьма формальный характер, хотя в ряде случаев выполнение требований действительно эффективно. Впрочем, если доработать законодательство и провести ряд подготовительных мероприятий, безусловно, возможно добиться лучшего результата.

План действий

Идеальная схема работы по законодательству в области антитеррористической защищенности может быть организована по следующему принципу:

  • назначается компетентный орган (на мой взгляд, это должна быть Росгвардия), в который без всякого запроса в установленной законодательством форме направляются сведения об объекте: функциональная принадлежность, количество одновременно пребывающих людей, балансовая стоимость и т.д.;
  • по первичной информации компетентный орган определяет, во-первых, законодательство, которым следует руководствоваться, во-вторых – предварительную категорию объекта;
  • определяются требования к специализированным организациям, которые имеют право проводить обследование и категорирование объекта. Данные условия возможно реализовать при введении аккредитации таких организаций;
  • определяются конкретные требования к технической оснащенности объектов в зависимости от типа объекта и его категории;
  • результаты проведенного специализированной организацией обследования и категорирования направляются в компетентный орган на утверждение, после чего категория либо подтверждается, либо изменяется;
  • разрабатывается паспорт безопасности объекта, в котором планируются мероприятия по антитеррористической защищенности;
  • разработанный паспорт безопасности и его электронная копия направляются в компетентный орган;
  • осуществляется контроль за выполнением данных мероприятий.

Данный подход позволит:

  1. снять нагрузку с органов государственной власти;
  2. дать независимую и непредвзятую оценку состояния антитеррористической защищенности объектов;
  3. снизить коррупционную составляющую.

*В рамках ТБ Форума 2019 пройдет конференция, посвященная безопасности массовых мероприятий и объектов с массовым пребыванием людей www.tbforum.ru/buyer-meetings

Сюжеты: День эксперта Антитеррор Безопасный город Спорт и массовые мероприятия